農(nóng)用地是最為重要的農(nóng)業(yè)資源，是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的“第一車間”，無論是從污染來源、危害特征，還是防治措施，相較于建設用地等場地，都有自身的特殊性。專門立法應堅持用地與養(yǎng)地相結合，產(chǎn)地與產(chǎn)品一體化保護等原則，設置專章，遵循污染防治規(guī)律，設計具體法律制度，以實現(xiàn)農(nóng)用地可持續(xù)利用與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全雙重目標。
前言
2006年前后，土壤污染防治立法一度成為研究熱點，隨后幾年，出現(xiàn)了短暫的停頓或者徘徊，2012年左右，又重新提上議事日程，直至本屆人大常委會將其列入五年立法規(guī)劃。之前的研究，名稱都定位在“土壤污染防治”上，近年又有一種聲音，即“土壤環(huán)境保護”，并一度進入法律草案之中，引起社會關注。本文以農(nóng)用地土壤為對象，試圖側(cè)論困擾土壤污染立法的幾個核心問題。
一、法律名稱與規(guī)制重點分析
1法律名稱設定
一般認為，環(huán)境保護是包括自然資源保護、生態(tài)安全、污染防治等在內(nèi)的，以保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的各種行動的總稱。法律體系構建上，《環(huán)境保護法》是環(huán)境保護領域的綜合性法律，規(guī)定由各個環(huán)境要素組成的整體環(huán)境保護的基本問題，當然也包括土壤環(huán)境保護的內(nèi)容。對于各個環(huán)境要素，不宜再制定與之等階且內(nèi)容相似的法律，而應當制定污染防治或資源保護的單行法，以保證法律體系的自洽性、合理性和科學性。
在資源保護方面，國家已經(jīng)出臺了《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)，在污染防治方面，出臺了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律。土壤作為一種資源環(huán)境要素，在資源保護上，已有《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《水土保持法》等法律，唯獨缺少作為環(huán)境要素考慮的污染防治法。
在法律名稱上，域外也多采用《土壤污染防治(整治)法》，如日本的《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》《土壤污染對策法》，德國的《聯(lián)邦土壤污染防治法》等。
2規(guī)制重點內(nèi)容
在規(guī)制內(nèi)容上，已有國家專門立法且多側(cè)重于對已污染土壤的治理問題。如日本的《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》側(cè)重已污染農(nóng)地土壤的改良和恢復；《土壤污染對策法》則以修復被污染土壤為主要目的，注重以清潔土壤為主要手段的修復治理措施。韓國的《土壤環(huán)境保護法》，只有單一的污染整治功能，其內(nèi)容限于對污染土壤的監(jiān)測、調(diào)查及凈化。上述立法作此規(guī)定，是因為外圍立法如《污染防治法》《廢棄物處理法》《肥料取締法》《農(nóng)藥取締法》等，已從不同方面來阻斷新的污染源進入土壤，從而達到保護土壤環(huán)境質(zhì)量的目標。
當前，我國土壤立法迫切需要解決的關鍵問題是“防”與“治”的問題。其中，“防”關注的是當前和今后土壤環(huán)境問題，重點是工業(yè)“三廢”排放引起的污染，“由于污染來源的多樣性，針對不同污染源的預防措施也具有多樣性，在土壤污染防治領域的專門法中一一規(guī)定，必然造成法律規(guī)范本身的臃腫，很難體現(xiàn)立法的宗旨和目的”，專門立法中不宜過多涉及。“治”解決的是已經(jīng)被污染的土壤問題，從我國土壤污染現(xiàn)狀和演變趨勢看，這一問題更值得關注。
因此，應該從“預防污染物進入土壤和治理已污染的土壤”角度考慮立法問題，由于土壤污染預防的制度和措施大多也是其他環(huán)境要素立法的重要內(nèi)容，專門立法的重心應該放在已污染土壤的治理上。
二、立法模式建議
1對農(nóng)用地進行專章立法
在我國，農(nóng)業(yè)一直是不堪重負而又必須“承負”的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)用地土壤是一個開放系統(tǒng)，既有來自工業(yè)的點源污染，也有自身的面源污染，但其又承載著農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量安全的重任，負擔著全國13億人口的糧食供給，具有自身的特殊性和戰(zhàn)略意義。
因此，應當考慮農(nóng)用地的重要性和特殊性，將農(nóng)用地土壤作為一個獨立的、特別的規(guī)制對象，與建設用地等場地土壤區(qū)別開來，在“土壤污染防治法”中設專章予以特別保護。
“土壤污染防治法”實施后，國務院可根據(jù)農(nóng)用地土壤污染防治的實際情況，考慮出臺“農(nóng)用地土壤污染防治條例”，對“農(nóng)用地土壤污染防治”專章的內(nèi)容予以細化。此種立法國內(nèi)也有先例，如《土地管理法》設有“耕地保護”專章，《基本農(nóng)田保護條例》又對耕地中基本農(nóng)田保護的內(nèi)容予以細化。
2專章立法成因分析
首先，農(nóng)用地和場地污染成因不同，防治思路和措施需有所區(qū)分。建設用地等場地污染主要由工商業(yè)活動等點源污染引起，關注人體健康，規(guī)制主體主要是工業(yè)企業(yè)，責任主體較易認定，可以采取以市場為主、行政為輔的防治措施；農(nóng)用地土壤污染，部分是工業(yè)“三廢”排放，部分則是農(nóng)業(yè)投入品使用不當，實施主體主要是分散的農(nóng)戶，因而應關注土壤資源的永續(xù)利用和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，防治措施要考慮與農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)綁定在一起，發(fā)揮農(nóng)戶的主體作用，在生產(chǎn)過程中防治，實施以獎代補、以獎代罰等激勵措施。
其次，我國農(nóng)用地土壤污染嚴重，需要單獨對待。當前，我國農(nóng)用地土壤重金屬、有機物等污染已呈現(xiàn)出從局部區(qū)域向全國蔓延的趨勢，“我國農(nóng)田土壤受污染率已從20世紀80年代末期的不足5%，上升至目前的近20%。部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)田污染問題非常突出，例如，廣東省清潔土壤只有11%，輕度污染農(nóng)田占耕地總面積的77%，重度污染農(nóng)田占耕地總面積的12%左右。”《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，“部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂”，迫切需要采取有效措施對已污染農(nóng)用地土壤進行整治。
再次，專章立法條件已經(jīng)成熟。《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等相關法律已經(jīng)初步確立了農(nóng)用地土壤監(jiān)測與評價、分級管理和風險評估等制度，2012年以來，國家實施了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染防治專項、湖南重金屬污染耕地治理專項等一系列污染調(diào)查與治理工作，相關制度已得到實踐驗證，具備法律化的條件。
最后，縱觀世界發(fā)達國家或地區(qū)，已有專門立法案例。1970年，日本出臺了《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》，隨后，農(nóng)林水產(chǎn)省出臺了《農(nóng)用地土壤污染對策區(qū)域指定條件中鎘含量的檢測方法》等一系列省令和技術標準，對農(nóng)地土壤污染調(diào)查、對策區(qū)劃定、治理修復等做出了規(guī)定。在具體措施上，與工業(yè)場地存在明顯差異，如對于場地土壤污染，《土壤污染對策法》規(guī)定可由政府強制相關義務主體調(diào)查，并由其付費。此外，韓國和我國臺灣地區(qū)雖然沒有對農(nóng)用地和工業(yè)場地分別立法，但在土壤污染監(jiān)測調(diào)查、整治責任、管制方式、管制標準等具體制度中仍是區(qū)別對待的。
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